《惠州市行政規范性文件管理辦法》政策解讀
《惠州市行政規范性文件管理辦法》（以下簡稱《辦法》）業經十三屆惠州市人民政府第17次常務會議通過，自2022年7月1日起施行。現將《辦法》有關內容解讀如下：
一、修訂背景
《惠州市行政機關規范性文件制定程序規定》（以下簡稱原《規定》）自2017年5月1日施行以來，對加強和規范我市行政機關規范性文件監督管理，從源頭上提升規范性文件質量，維護法制統一，促進依法行政發揮了重要作用。但隨著全面依法治國的深入推進和經濟社會的發展，原《規定》部分內容已難以適應新形勢的需要，亟需修訂和完善。修訂原《規定》的必要性，主要體現在以下三個方面：
一是貫徹落實國務院、省政府加強規范性文件監督管理工作部署的需要。2018年以來，國務院、省政府先后出臺《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）、《廣東省人民政府辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》（粵府辦〔2019〕21號）、《廣東省行政規范性文件管理規定》（省政府令第277號），對行政規范性文件的制定程序、監督檢查、合法性審核等工作提出了新的要求。因此有必要按照國務院、省政府要求及時對原《規定》作出修訂，對有關內容予以調整和補充。
二是健全我市規范性文件監督管理制度的需要。原《規定》存在著對規范性文件制定和監督管理工作規定得較為原則等問題。如合法性審核意見法律效力不明確，備案審查等管理制度規定不明確，部門法制工作機構審核作用未能充分發揮，行政規范性文件制定主體清單、延期實施等制度未有體現。同時，經過多年實踐，原《規定》的部分做法與我市當前工作需要不相符。因此有必要在總結經驗的基礎上，結合我市實際修訂原《規定》，對有關制定程序和監督管理制度作進一步明確、完善和規范。
三是原《規定》有效期已經屆滿。原《規定》自2017年5月1日起實施，有效期于2022年4月30日屆滿。為繼續加強行政規范性文件的監督管理，對原《規定》進行相應修改完善并重新發布實施十分必要。
二、修訂依據
1.《規章制定程序條例》；
2.《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）；
3.《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）；
4.《國務院辦公廳關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》（國辦發〔2019〕9號）；
5.《廣東省行政規范性文件管理規定》（省政府令第277號）；
6.《廣東省人民政府辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》（粵府辦〔2019〕21號）；
7.《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強行政機關規范性文件監督管理工作的意見》（粵府辦〔2014〕32號）；
8.《廣東省人民政府法制辦公室關于貫徹落實省府辦公廳進一步加強行政機關規范性文件監督管理工作意見的通知》（粵府法〔2014〕36號）；
9.《廣東省人民政府法制辦公室〈關于規范性文件認定的指導意見(試行)〉等管理制度的通知》（粵府法〔2016〕75號）。
三、主要修訂內容
《辦法》對原《規定》內容作了較大調整和補充，并在結構上作分章表述，共分7章48條，其中，修改了35條，刪除了8條，新增了12條，對行政規范性文件起草、審核（審查）、審議、發布、備案、解釋、清理、評估、修改、廢止、延期實施和監督等方面進行比較完善、系統的規定。
（一）明確基本規范。一是建立規范性文件制定主體清單制度，明確除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構和內設機構不得以自己名義制定規范性文件，行業協會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務的規范性文件（第八條）。二是梳理規范性文件禁止規定的內容，明確規范性文件不得設定行政處罰、行政許可、行政征收、行政強制、行政檢查、證明事項等（第十條、第十一條）。三是優化了市政府規范性文件年度制定計劃制度（第十三條）。
（二）嚴格制定程序。一是建立規范性文件發布前“雙重審核”機制。明確規范性文件送審稿應按規定履行起草單位內部審核程序，再由司法行政部門負責統一審核（審查），不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核（審查）（第十九條、第二十一條）。二是設定規范性文件制定六大必經程序（第三章、第四章、第五章）。《辦法》根據國家、省要求和我市實踐，規定除有特別法定事由，規范性文件制定必須履行評估論證、公開征求社會公眾意見、起草單位法制工作機構合法性審核、集體審議決定、司法行政部門統一審核（審查）以及統一發布等六大程序。聚焦起草、公眾參與、部門內部審核等環節提升文件質量。其中兩個方面比較突出：1.完善起草階段的調研評估論證和征求意見程序，強調起草涉及企業權利義務的規范性文件，應當充分聽取相關企業和行業協會商會的意見；除依法需要保密等情形外，起草規范性文件，應當通過政府網站等方式向社會公開征求意見。規定起草單位征求公眾意見、相關部門意見有較大分歧時的處理流程。同時，優化了公開征求意見時限（第十五條至第十八條）。2.注重發揮合法性審核對確保行政規范性文件合法有效的把關作用。突出合法性審核的效力，強調未經內部合法性審核或者經審核不合法的文件，不得提交集體審議。此外，還規定了司法行政部門對規范性文件送審稿的處理情形（第十九條、第二十七條）。三是明確規范性文件應當規定具體的施行日期（第三十五條）。
（三）完善后續監督管理機制。一是對規范性文件備案審查制度作出具體規定。明確市、縣（區）政府規范性文件應當自公布之日起30日內，由制定機關報上一級人民政府和本級人大常委會備案。增加市政府規范性文件具體報送備案工作由市政府辦公機構委托市司法行政部門負責、起草單位配合的規定，并對報送備案材料作出規定（第三十七條）。二是實行規范性文件有效期和定期清理、評估制度，防止文件過時擾民（第三十九條）。三是對規范性文件修改、簡易修改、廢止和延期實施等程序作出明確要求。《辦法》對《廣東省行政規范性文件管理規定》第三十八條規定進行細化，按制發主體的劃分進一步規范簡易修改、延期實施程序，并對延期實施應提交的材料和相關要求進行規定，進一步提高了規范性文件制定效率（第四十條至第四十四條）。四是規定規范性文件監督措施。1.明確規范性文件監督管理工作的督察機制（第五條）。2.明確社會公眾可以按規定向制定機關或者司法行政部門提出審查建議，拓展社會監督渠道（第四十六條）。3.明確未經司法行政部門審查同意或者未在規定載體發布的部門規范性文件、鄉鎮政府規范性文件，司法行政部門可以向社會公示該規范性文件無效（第四十六條）。
（四）其他內容。一是明確了不納入規范性文件管理的情形（第三條）。二是明確政府辦公機構在文件管理工作中的職責分工和各部門的監管職責（第四條）。三是明確加強規范性文件管理信息化建設,以大數據等技術手段對規范性文件進行標準化、精細化、動態化管理。目前惠州市法規規章規范性文件公示平臺正在運行，我市所有現行有效的行政規范性文件均需錄入該系統，方便公眾查詢（第六條）。四是明確中央、省駐惠單位起草的政府規范性文件,以及中央、省駐惠單位與市、縣（區）政府部門聯合制定的部門規范性文件，參照本辦法執行。大亞灣經濟技術開發區、仲愷高新技術產業開發區管委會的規范性文件管理工作，參照本辦法執行。街道辦事處的規范性文件管理工作，參照本辦法執行，也可由上一級人民政府參照本辦法另行規定（第四十七條）。
（惠州市司法局）
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