惠府辦函〔2016〕97號

各縣、區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：

《惠州市城市公立醫院綜合改革實施方案》已經市人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。實施過程中遇到的問題，請徑向市深化醫藥衛生體制改革工作領導小組辦公室（設在市衛生和計生局）反映。

惠州市人民政府辦公室   

2016年9月8日       

惠州市城市公立醫院綜合改革實施方案

為貫徹落實全國衛生與健康大會、《“健康中國2030”規劃綱要》以及《關于進一步推廣深化醫藥衛生體制改革經驗的若干意見》等精神，按照《國務院辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省城市公立醫院綜合改革實施意見的通知》（粵辦函〔2015〕530號）和《中共廣東省委 廣東省人民政府關于建設衛生強省的決定》（粵發〔2015〕15號）要求和部署，加強對我市公立醫院綜合改革試點的指導，結合我市實際，制定本實施方案。

一、總體要求

（一）指導思想。把人民健康放在優先發展的戰略地位，推動醫藥衛生體制改革納入全面深化改革中同部署、同要求、同考核，把黨的十八屆三中全會確定的醫藥衛生體制改革任務落到實處。嚴格貫徹落實國家、省關于城市公立醫院綜合改革的指導思想和基本原則，堅持公立醫院公益性質和主體作用，探索推進我市公立醫院管理體制、補償機制、價格機制、人事編制、收入分配、醫療監管等體制機制改革，提高醫療服務質量，調動醫務人員的積極性，促進公立醫院健康發展，滿足人民群眾基本醫療服務需求。

（二）基本原則。堅持改革聯動與循序漸進相結合、分類指導與分步實施相結合、整體推進與重點突破相結合、因地制宜與探索創新相結合的原則。

（三）基本目標。以建設衛生強市，打造健康惠州為目標，通過綜合配套改革，重點推進基本醫療衛生制度建設，努力在分級診療制度、現代醫院管理制度、全民醫保制度、藥品供應保障制度、綜合監管制度5項基本醫療衛生制度建設上取得突破。到2017年底，基本實現以下目標：

1.建立運行新機制。突出公立醫院公益性，逐步破除公立醫院逐利機制，落實政府對公立醫院的領導、保障、管理和監督責任，藥品、醫用耗材使用和檢驗檢查行為科學規范，衛生總費用增幅與本地區生產總值的增幅相協調，個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到25%以下。

2.構建就醫新格局。初步形成分級診療制度，基本建立基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式，基層醫療機構的就診比例明顯提高。

3.提升醫院運營績效。醫院運營管理權逐步得到落實；醫療服務體系能力明顯提升；醫療服務流程進一步優化，病床使用率、出院患者平均住院日等指標得到合理控制。

4.優化醫療行業發展環境。形成以公立醫療機構為主體、社會辦醫療機構為重要補充的基本醫療服務供給新格局，群眾滿意度顯著提升。

二、改革范圍

市及區屬二級以上公立醫院（包括中大惠亞醫院）。

三、主要任務

（一）改革公立醫院管理體制。

1.整合政府辦醫主體職責。落實政府領導責任、保障責任、管理責任和監督責任，推行政事分開、管辦分開和全行業管理。

（1）成立市醫院管理委員會（以下簡稱醫管委）。分管市領導擔任醫管委主任，市政府協調衛生和計生工作的副秘書長、市財政局局長、市衛生和計生局局長擔任醫管委副主任，市編辦、衛生和計生局、發展改革局、財政局、人力資源和社會保障局、食品藥品監管局、國資委等部門負責人及部分人大代表、政協委員、其他利益相關方任委員。醫管委對公立醫院實行統籌管理，主要負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等以及根據市委、市政府要求需要醫管委決策的其他事項。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市編辦、人力資源社會保障局）

（2）成立市公立醫院管理中心（以下簡稱市醫管中心）。市醫管中心作為市政府直屬事業單位，承擔醫管委日常工作，依法行使管理公立醫院的職責。劃入管理的單位包括市中心人民醫院、市第一人民醫院、市中醫醫院、市婦幼保健計劃生育服務中心、市第二人民醫院、市皮膚病醫院、市職業病防治院。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市編辦、人力資源和社會保障局）

（3）進一步轉變政府職能。衛生和計生行政部門主要承擔衛生發展規劃、資格準入、規范標準、服務監管等行業管理職能。政府其他有關部門按照各自職責，制定并落實按規劃設置的公立醫院發展建設、人員編制、崗位設置、人員聘用、財政投入、社會保險、醫藥價格、收入分配等政策措施、標準規范。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫改領導小組成員單位）

2.落實公立醫院運營自主權。探索完善公立醫院管理體制，建立健全公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要干部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論并按規定程序執行，落實職工代表大會表決通過醫院崗位管理制度、人員聘用制度、工資分配方案等民主管理權。鼓勵實行院長聘任制。2016年底前，實行院長任期目標責任考核和問責制，探索試行公立醫院院長目標年薪制。（牽頭單位：市醫管中心）

（二）建立公立醫院運行新機制。

1.破除以藥補醫機制。

（1）全面取消藥品加成。醫院因取消藥品加成（中藥飲片除外）減少的合理收入（含藥品貯藏、保管、損耗等費用），按照調整醫療服務價格補償80%，財政專項補償10%，醫院自我消化10%的原則進行補償。有條件的區級財政可以提高專項補償比例。（牽頭單位：市發展改革局，配合單位：市財政局、衛生和計生局）

（2）降低藥品和醫用耗材費用。在藥品流通領域推行“兩票制”（生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票），鼓勵醫院與藥品生產企業直接結算藥品貨款、藥品生產企業與配送企業結算配送費用，壓縮中間環節，降低虛高價格。公立醫院使用的所有藥品（不含中藥飲片）和醫用耗材均按省有關文件要求采購。重點加強對藥占比、基本藥物使用比例、大型醫用設備檢查陽性率、患者滿意度等指標的控制情況。到2017年，公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%以下；醫用耗材收入占比二級醫院控制在5%左右，三級醫院控制在10%左右；百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。采取處方負面清單管理、處方點評等形式控制抗菌藥物不合理使用，強化對激素類藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥及新特藥進行專項監管。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市食品藥品監管局、醫管中心）

2.建立科學合理的醫療服務價格體系。

（1）調整醫療服務價格。按照總量控制、結構調整的原則，2016年10月底前，研究制定公立醫院醫療服務價格改革方案。在降低藥品、醫用耗材費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療價格和檢驗項目價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫等服務項目價格，調整后的醫療服務項目按規定納入醫保報銷范圍。（牽頭單位：市發展改革局，配合單位：市衛生和計生局、人力資源和社會保障局、醫管中心）

（2）理順醫療服務比價關系。逐步理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關系，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。推進收費方式改革，逐步減少按項目定價，探索按病種、服務單元、床日等為計價單位的定價方式，探索普通門診打包定價、打包付費。（牽頭單位：市發展改革局，配合單位：市人力資源和社會保障局、衛生和計生局、醫管中心）

3.建立可持續財政投入保障機制。

（1）落實主體責任。明確政府對公立醫院的定項投入政策，落實符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，以及承擔公共衛生任務和緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費投入。（牽頭單位：市財政局，配合單位：市衛生和計生局、醫管中心）

（2）定向投入傾斜。明確政府對中醫醫院、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的投入傾斜政策。（牽頭單位：市財政局，配合單位：市衛生和計生局、醫管中心）

（3）改革財政補助方式。強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系，由市醫管中心對醫院基本醫療服務數量、手術難度、病床周轉率、轉診率、科研水平、滿意度等指標進行績效考核，財政部門根據市醫管中心考核結果核定醫院補助。逐步提高財政投入占公立醫院總支出的比例，投入情況納入政府年度醫改考核。（牽頭單位：市財政局，配合單位：市醫管中心）

4.強化醫保支付和監控作用。

（1）深化醫保支付方式改革。充分發揮醫保的基礎作用，強化醫保基金預算，總額控制的基礎上，結合門診統籌實施按人頭付費，結合住院、門診大病保障實施按病種付費、按服務單元付費等復合式付費方式改革。探索按疾病診斷相關組（DRGs）付費。加快推進臨床路徑管理，逐步擴大按病種付費的病種數和覆蓋面。2016年底，根據臨床路徑推進情況，實行按病種付費的病種逐步達到100個。（牽頭單位：市人力資源和社會保障局，配合單位：市衛生和計生局）

（2）發揮醫療保險作用。建立和完善醫保經辦機構和定點醫療機構之間公開、平等的談判協商機制和風險分擔機制。充分發揮各類醫療保險對醫療服務行為和費用的調控引導與監督制約作用，加強商業保險機構與公立醫院的合作，推進以健康管理為核心的商業健康保險發展。逐步將醫保對醫療機構服務監管延伸到對醫務人員的醫療服務行為監管。（牽頭單位：市人力資源和社會保障局，配合單位：市衛生和計生局）

（3）提升醫療保障水平。逐步縮小政策范圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例間的差距。在規范日間手術和中醫非藥物診療技術的基礎上，逐步擴大納入醫保支付的日間手術和醫療機構中藥制劑、針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術范圍。鼓勵提供和使用適宜的中醫藥服務。將入院前門診檢查費用納入住院結算。完善疾病應急救助制度。加強基本醫保、城鄉居民大病保險、職工補充醫療保險、醫療救助、商業健康保險等多種保障制度的銜接，進一步減輕群眾醫藥費用負擔。（牽頭單位：市人力資源和社會保障局，配合單位：市衛生和計生局、民政局）

（4）提高醫保管理服務能力。2016年底前，全市所有二級以上公立醫院必須明確相應工作機構和人員對醫院的基本醫保進行專項管理。完善基本醫保管理運行機制，改進服務手段。（牽頭單位：市人力資源和社會保障局，配合單位：市醫管中心）

5.建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度。

（1）探索編制和人事管理新方式。在現有編制總量內，合理核定公立醫院編制總量，創新機構編制管理方式，逐步實現編制備案。深入推進人事制度改革，全面實行公開招聘、競聘上崗，按崗聘用，合同管理。（牽頭單位：市編辦、人力資源和社會保障局，配合單位：市衛生和計生局、醫管中心）

（2）合理確定薪酬水平。探索制定公立醫院績效工資總量核定辦法，著力體現醫務人員技術勞務價值，并建立動態調整機制，逐步提高人員支出占醫院支出的比例；醫務人員個人薪酬不得與醫院的藥品、耗材、大型醫學檢查等業務收入掛鉤。力爭到2018年，人員經費支出占醫院業務支出的比例達到40%以上。完善績效工資制度，公立醫院通過科學的績效考核自主進行收入分配。探索建立與薪酬制度掛鉤的醫務人員職級評估制度。（牽頭單位：市人力資源和社會保障局，配合單位：市衛生和計生局、醫管中心）

（三）建立公立醫院運行監管新模式。

1.健全醫院運營績效考核制度。

（1）建立考核評價體系。突出功能定位、職責履行、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等考核指標，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，并與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤，考核結果向社會公開。探索建立以需求為導向，以醫德、能力、業績為重點的醫務人員評價體系。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

（2）完善信息公開。探索每年向社會公開二級以上公立醫院財務狀況、績效考核、質量安全、價格以及醫療費用控制指標、藥品、衛生材料收入等主要收入比重等信息。探索對公立醫院進行第三方專業機構評價，強化社會監督。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

2．推動依法治理和標準管理。

（1）強化依法治理。指導公立醫院制定醫院管理章程，明確醫院宗旨、功能、目標，健全涵蓋醫院人財物和業務管理的運營管理基本制度；落實三級公立醫院總會計師制度。優化執業環境，健全調解機制，2016年底前，所有市直醫療機構全部購買醫療責任保險，鼓勵醫師個人購買醫療責任保險或其他醫療執業保險，構建和諧醫患關系。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

（2）突出標準化管理。加強醫療質量管理與控制。大力推行臨床路徑管理，到2016年底，實施臨床路徑管理的病例數要達到公立醫院出院病例數的30%，2017年達到50%。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

（3）加強公立醫院財務和預算管理。各級業務主管部門負責對公立醫院預算、決算、結余資金、資產、負債、對外投資等事項進行全面管理。加強對公立醫院年度預算審核，重點審核醫院收支總量和結構，以及人員支出、基本建設支出、大型設備購置支出和重點項目支出的情況，嚴格控制不合理支出。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

（4）嚴格控制醫療費用不合理增長。落實控制公立醫院醫療費用不合理增長的政策措施，根據不同地區醫療費用水平和增長幅度以及不同類別醫院的功能定位等，分類確定控費要求并進行動態調整。加強督促檢查，定期對費用控制情況進行排名公示。列出具體清單，對輔助性、營養性等高價藥品不合理使用情況和十大病種費用實施重點監控，遏制醫療費用不合理增長的勢頭。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市發展改革局、人力資源和社會保障局、財政局）

（四）加快構建分級診療服務模式。

1.落實基層首診。明確功能定位，落實基層首診，基層醫療衛生機構提供基本醫療和轉診服務。做好高血壓和糖尿病等慢性病分級診療試點工作。推進全科醫生簽約服務，到2016年底，城市家庭醫生簽約服務覆蓋率達到15%以上，重點人群簽約服務覆蓋率達到30%以上。明確簽約服務內涵和標準，規范簽約服務收費，完善簽約服務激勵約束機制。簽約服務費用由醫保基金、基本公共衛生服務經費和簽約居民個人分擔。鼓勵二級以上醫院醫生到基層多點執業，實施家庭醫生制度和鄉鎮健康團隊服務。（牽頭單位：市衛生和計生局）

2.健全雙向轉診。逐步增加公立醫院通過基層醫療衛生機構和全科醫生預約掛號和轉診服務號源，上級醫院對經基層和全科醫生預約或轉診的患者提供優先接診、優先檢查、優先住院等服務，到2016年底，預約轉診占公立醫院門診就診量的比例要提高到20%以上，三級醫院普通門診就診人次數市域占比明顯下降。完善雙向轉診程序，鼓勵上級醫院出具治療方案，在下級醫院或基層醫療衛生機構實施治療。推進急慢分治格局的形成，可由三級醫院專科醫生、基層全科醫生、公共衛生醫生、護理人員組成團隊，對下轉慢性病和康復等患者進行管理和指導。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

3.完善配套保障。結合分級診療工作推進情況，完善促進分級診療的醫保支付政策，實施差別化的醫保報銷比例和起付線，在政策上向下級醫院或基層醫療衛生機構傾斜。加強基層醫療衛生機構與公立醫院購藥、用藥監管；完善基本藥物制度，基層醫療機構藥品配備要滿足常見病、慢性病等患者用藥需要，為下轉提供必要的藥品供應保障。推進護理服務社會化；推動“醫養結合”。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市人力資源和社會保障局、食品藥品監管局）

（五）統籌醫療行業改革發展。

1.打造醫療服務體系協同發展新格局。從嚴控制公立醫院床位規模、建設標準和大型醫用設備配備，對超出規模標準的公立醫院，要采取綜合措施，逐步壓縮床位；床位使用率在80%以下的公立醫院不再進行擴建。公立醫院優先配置國產醫用設備；禁止公立醫院舉債建設和超標準裝修。公立醫院提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。探索構建包括醫療聯合體在內的各種分工協作模式；探索采取購買服務或資金獎勵等方式，鼓勵城市醫聯體與縣域醫聯體對口幫扶。實行同級醫療機構醫學檢查檢驗結果互認；探索整合和利用現有資源，設置專門的醫學影像、病理學診斷、消毒供應和醫學檢驗醫療機構，促進醫療機構之間大型醫用設備共享使用。通過網絡醫院整合醫療資源，建立遠程醫療專科。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

2.同步推進公立中醫醫院綜合改革。細化落實對中醫醫院投入傾斜政策，制定實施差別化的價格調整、績效考核等政策，建立維護公益性、突出中醫藥特色優勢的公立中醫醫院運行新機制。加強臨床路徑推廣應用，科學合理調整中醫醫療服務價格。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市財政局、人力資源和社會保障局、發展改革局）

3.改革執業注冊和管理方式。推行區域注冊，全面放開醫師、護士執業地點限制。加快醫生工作室、醫生團隊的組建和社會化管理，探索醫療超市或醫療專家城的建設。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市人力資源和社會保障局）

4.推進社會力量參與改革。清理規范醫療機構設立審批，取消床位規模等前置條件；將社會辦醫納入區域醫療資源規劃，取消數量和地點限制。探索政府與社會資本通過品牌特許、購買服務、業務和技術等合作形式發展社會辦醫；支持通過股權、項目融資等籌集社會辦醫開辦費和發展資金，鼓勵企業、慈善機構、基金會、商業保險機構等社會力量辦醫。落實社會辦醫各項稅收優惠，將符合條件的社會辦醫療機構按規定納入醫保定點范圍，在職稱評定、課題申報等方面與公立醫療機構同等待遇；將提供基本醫療衛生服務的社會辦非營利性醫療機構納入政府補貼；鼓勵社會力量以出資新建、參與改制等多種形式投資醫療，優先支持舉辦非營利性醫療機構。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市發展改革局、財政局、人力資源和社會保障局、醫管中心）

5.加強人才隊伍培養和提升服務能力。推進醫教研協同發展，支持與國內外知名醫學院校合作舉辦醫學教學機構，爭取境外醫學院校為我市培養高層次醫學人才。推動三級綜合醫院設立全科醫學科；2018年每萬人口擁有2.5名全科醫生。推動建立專科醫師規范化培訓制度，加強公立醫院骨干醫生培養和臨床重點專科建設。推進醫院管理團隊職業化建設，加強公立醫院院長及職能部門管理人員職業化培訓力度。強化職業綜合素質教育和業務技術培訓。到2016年底，醫療衛生機構統籌安排高層次衛生人才培養經費達到績效工資總量的10%。推動醫學轉化平臺建設，促進生命健康產業與醫療服務緊密對接。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市醫管中心）

6.加強衛生信息化建設和應用。制定市、縣（區）兩級衛生信息化建設的中長期規劃，并納入當地政府信息化建設總體規劃。加強區域醫療衛生信息平臺建設。到2017年，建立健全全員人口、居民電子健康檔案和電子病歷等三大數據庫，基本實現市、縣（區）信息平臺互聯互通、資源共享。運用“互聯網+”醫療服務思維，加快發展云計算、物聯網、移動互聯網、大數據等信息化技術，優化醫療衛生業務流程，提高服務效率。全面實施健康醫療信息惠民行動計劃。鼓勵通過信息化技術開展慢性病管理、預約掛號、費用支付、遠程診療、保險理賠等業務。2016年底前，基本完成所有二級以上醫院信息化標準建設，所有二級以上公立醫院和80%以上的基層醫療衛生機構與區域平臺對接，60%的基層醫療衛生機構與上級醫院建立遠程醫療信息系統連接。（牽頭單位：市衛生和計生局，配合單位：市經濟和信息化局、醫管中心）

四、組織實施

（一）強化組織保障。城市公立醫院改革是建設衛生強市、打造健康惠州的重要基礎。市政府各有關部門、各縣（區）政府（管委會）、醫療機構主要領導要對本單位的改革任務負總責，分管領導具體負責，逐一分解工作任務、明確責任人，確保工作落實。職能部門要各司其職，進一步解放思想，強化改革指導和培訓，統籌推進綜合改革。

（二）加強督導評價。各縣、區，各相關部門要高度重視，狠抓落實，建立督導評估機制，強化問責，督促各單位按照進度安排落實各項改革任務，建立定期通報和動態調整制度，及時研究解決改革中出現的問題，提煉和推廣好經驗。

（三）做好宣傳引導。相關職能部門要加強對公立醫院改革措施的宣傳、解讀，合理引導社會輿論和群眾預期，調動醫務人員參與改革的積極性和主動性，凝聚共識，為改革營造良好氛圍。